最高人民法院判例:审查公共利益应考虑广大被征收人的意愿

最高法裁判】房屋征收中建设项目是否符合公共利益需要的审查认定

裁判要旨

国有土地上房屋征收决定影响众多被征收人合法权益,事关建设项目的顺利推进和社会和谐稳定,人民法院对征收决定的审查,应当按照《征补条例》的规定依法进行。人民法院一般应审查建设项目是否基于公共利益的需要、建设活动是否符合一系列规划、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布、是否已进行社会稳定风险评估、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。由于公共利益属于典型的不确定法律概念,建设项目是否符合公共利益的需要,一方面应主要由立法判断,即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要;另一方面,对于立法规定不明确或者可能认识有分歧的,则宜尊重通过正当程序而形成的判断,地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目,应当认为属于公共利益的需要。尤其是以征收形式进行的旧城区改建,既交织公共利益与商业开发,也涉及旧城保护与都市更新,更应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿;大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的,即可以认为建设项目符合公共利益的需要。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

(2017)最高法行申4693号
再审申请人(一审原告、二审上诉人):郭鸿昌。
委托诉讼代理人:郭飞波,系再审申请人郭鸿昌之女。
委托诉讼代理人:郭彤汉,系再审申请人郭鸿昌之子。
被申请人(一审被告、二审被上诉人):宁波市鄞州区人民政府。住所地:浙江省宁波市鄞州区惠风东路568号。
法定代表人:陈国军,区长。
再审申请人郭鸿昌诉被申请人宁波市鄞州区人民政府(以下简称鄞州区政府)房屋行政征收一案,浙江省宁波市中级人民法院于2016年12月31日作出(2016)浙02行初102号行政判决,驳回郭鸿昌的诉讼请求。郭鸿昌不服,提起上诉。浙江省高级人民法院于2017年5月24日作出(2017)浙行终266号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。郭鸿昌仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、王展飞参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。
一审法院审理查明:2016年1月25日,宁波市建东置业有限公司向原浙江省宁波市江东区房屋征收管理办公室(以下简称江东征管办)提交潜龙危旧房改造地块(地块二)项目国有土地上房屋征收申请。2016年1月26日,原宁波市江东区百丈街道潜龙社区居民委员会出具情况说明,内容为该社区房屋多建于上世纪80年代,房龄老旧,基础设施落后,房屋存在安全隐患,是城区积水最严重的社区之一,遇到台风、暴雨等恶劣天气,内涝十分严重。江东征管办审核该公司提交的原宁波市江东区发展和改革局(以下简称江东发改局)于2016年2月1日出具的《关于潜龙、工人区块危旧房屋改造项目符合国民经济和社会发展规划的证明》(一般性项目)和《关于潜龙、工人区块危旧房屋改造项目符合国民经济和社会发展规划的证明》(保障性安居工程建设、旧城区改建项目)、宁波市规划局江东分局于2016年2月1日出具的《关于江东区潜龙、工人等区块危旧房屋改造项目符合城乡规划(专项规划)的证明》、宁波市国土资源局于2016年2月1日出具的《关于工人区块和潜龙区块危旧房屋改造项目符合土地利用总体规划的证明》等申请资料,经对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,并在房屋征收范围内向被征收人公布调查登记结果后,拟定了房屋征收补偿方案上报原宁波市江东区人民政府(以下简称江东区政府)。2016年3月10日,江东区政府组织当地发展与改革、住建、土地、城管、规划等有关行政主管部门对上述房屋征收补偿方案进行了论证,作出《潜龙危旧房改造地块(地块二)项目国有土地上房屋征收补偿方案论证结论书》,论证结论为:因涉案项目需要,需征收项目范围内国有土地上房屋,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第八条第五项公共利益情形的规定,符合条例所规定的相关计划规划要求,征收范围能够满足实际需要,范围适当;征收补偿方案公平、合理;方案符合经济社会发展需要,并保障了被征收人的合法权益,方案合理、可行,可按此方案实施。2016年3月15日,江东区政府在拟征收范围内张贴《关于征求潜龙社区危旧房改造地块(地块二)项目国有土地上房屋征收补偿方案(征求意见稿)意见的公告》,征求公众意见,征求意见期限自上述公告公布之日起计算30天。同日,江东征管办在征收范围内张贴《潜龙社区危旧房改造地块(地块二)项目征收意愿征询公告》,征收意愿征询期限为2016年3月16日-2016年4月14日,且该次征询工作由浙江省宁波市永欣公证处公证。同年3月23日,江东征管办在征收范围内张贴《潜龙社区危旧房改造地块(地块二)项目征收意愿征询结果公告》,公布了征收意愿征询结果,明确该次意愿征询投票权数为175票,收到投票175票,明确选择“同意”的意见书共174票,选择“不同意”的意见书共0票,废票1票,同意率为99.4%。2016年4月,江东征管办向有关部门送达了东征办[2016]14号《关于潜龙社区危旧房改造地块(地块二)项目房屋征收暂停办理有关手续的通知》,并于4月14日在征收范围内张贴《关于潜龙社区危旧房改造地块(地块二)项目房屋征收暂停办理有关手续的告知书》。2016年4月15日,江东区政府召开潜龙社区危旧房改造地块(地块二)项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估会议,并形成《潜龙社区危旧房改造项目(地块二)国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》,评估结论为涉案项目社会稳定风险等级为低风险。2016年4月19日,江东区政府作出《潜龙社区危旧房改造地块(地块二)项目国有土地上房屋征收补偿方案意见征求情况及征收补偿方案修改情况的通告》,对房屋价值补偿问题进行答复,对评估公司的选定内容进行调整,并在征收范围内张贴该通告。2016年4月19日,江东区政府召开常务会议,会议原则同意作出潜龙棚改地块征收决定。同年4月20日,江东区政府作出东政房征决[2016]第5号房屋征收决定,并于次日在征收范围公告及《宁波日报》上刊登。2016年4月26日,国家开发银行股份有限公司与宁波市建东置业有限公司,就江东区中心城区棚户区(危旧房)改造项目-潜龙地块项目签订《人民币资金借款合同》,合同约定借款金额为人民币142850万元,借款用途为潜龙区块的棚户区改造。郭鸿昌的房屋处在被诉房屋征收决定确定的征收范围内。另查明,因行政区划调整,江东区政府的行政职权变更由鄞州区政府行使。
一审法院认为:江东发改局等机关出具的相关材料等反映出涉案项目地块属于旧城区,危房集中、基础设施落后,区政府基于改善市民居住条件、完善市政设施,推进旧城改造的需要作出被诉房屋征收决定,符合《征补条例》第八条第五项确需征收房屋的规定。涉案项目已被纳入宁波市江东区2016年国民经济和社会发展年度计划,其土地的使用符合土地利用总体规划,被诉房屋征收决定的作出符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、控制性详细规划。江东征管办收到宁波市建东置业有限公司的房屋征收申请后,对征收范围内的房屋权属、用途、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果后,拟定房屋征收补偿方案,上报区政府。国家开发银行股份有限公司就涉案项目贷款人民币142850万元,用于潜龙区块的棚户区改造。江东征管办就涉案项目征询了被征收人的征收意愿,并由浙江省宁波市永欣公证处对征询工作进行公证。经统计,涉案项目的征收意愿同意率达99.4%。江东征管办及时将征询意愿征询结果进行公告,江东区政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证后予以公布征求公众意见,而后及时公布了征求意见情况及征收补偿方案修改情况,并进行了社会稳定风险评估。被诉房屋征收决定作出前,江东征管办已书面通知有关部门暂停办理征收范围内有关房屋新扩建等相关手续。江东区政府经政府常务会议讨论决定后,作出被诉房屋征收决定,并在《宁波日报》和征收范围内公告,程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回郭鸿昌的诉讼请求。郭鸿昌不服,提起上诉。
二审法院以基本相同的事实和理由,判决驳回上诉,维持一审判决。
郭鸿昌向本院申请再审,请求:撤销一、二审判决,依法改判或发回重审。其申请再审的事实与理由为:1.涉案地块不属于公共利益项目;2.有新的证据足以推翻一、二审判决;3.江东区政府作出的房屋征收决定程序违法,违反正当程序原则;4.一、二审判决适用法律确有错误。
本院认为:国有土地上房屋征收决定影响众多被征收人合法权益,事关建设项目的顺利推进和社会和谐稳定,人民法院对征收决定的审查,应当按照《征补条例》的规定依法进行。人民法院一般应审查建设项目是否基于公共利益的需要、建设活动是否符合一系列规划、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布、是否已进行社会稳定风险评估、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。由于公共利益属于典型的不确定法律概念,建设项目是否符合公共利益的需要,一方面应主要由立法判断,即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要;另一方面,对于立法规定不明确或者可能认识有分歧的,则宜尊重通过正当程序而形成的判断,地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目,应当认为属于公共利益的需要。尤其是以征收形式进行的旧城区改建,既交织公共利益与商业开发,也涉及旧城保护与都市更新,更应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿;大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的,即可以认为建设项目符合公共利益的需要。本案中,江东征管办就涉案项目征询了被征收人的征收意愿,并由浙江省宁波市永欣公证处对征询工作进行公证。经统计,涉案项目的征收意愿同意率达99.4%,充分证明案涉项目反映了公共利益。郭鸿昌有关涉案地块不属于公共利益项目的再审申请,不能成立。
案涉项目已根据《征补条例》的规定,事先被纳入国民经济和社会发展年度计划。江东区政府在一审中也提供了建设符合相关规划的证据材料,项目申请材料中已经包括:符合江东区国民经济和社会发展规划的证明(一般性项目)、符合江东区国民经济和社会发展年度计划的证明(旧城区改建项目)、符合城乡规划(专项规划)、符合土地利用总体规划的证明等。江东区政府在发布房屋征收范围公告后,也组织有关部门对征收补偿方案进行论证,并将征收补偿方案予以公布并征求公众意见,公布征求意见情况和修改情况,并进行了社会稳定风险评估,也对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果,相关房屋征收补偿资金专款已足额存入专户;江东区政府经常务会议讨论通过后作出被诉征收决定并依法予以公告。因此该征收决定符合《征补条例》的规定,一、二审法院分别判决驳回郭鸿昌的诉讼请求和上诉,符合法律规定。
综上,郭鸿昌的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:
驳回再审申请人郭鸿昌的再审申请。

        审判长   耿宝建
        审判员   白雅丽
        审判员   王展飞

        二〇一七年九月二十六日

        书记员   周   萍


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