准确理解和把握《物权法》第二十八条的内涵,采取注销土地使用权证和房屋所有权证的(不动产权属证书)的方式收回国有土地使用权并剔除不动产权利

(一)实务界有人对《物权法》第二十八条的规定有争议

《物权法》第二十八条规定:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。   

有专业人士认为,《物权法》第二十八条规定的依人民政府生效的征收决定即可导致物权设立、变更、转让或消灭,存在漏洞。因为,在房屋征收领域,房屋征收决定生效的同时房屋所有权未必发生变动。因为征收决定只是完成了房屋征收的第一步,其对拟被征收的房屋还没有进行补偿,只有补偿到位了,才发生物权变动的效力。故《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款和第二款规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”。即物权发生变动的时间应为“对被征收人给予补偿后”。另外,政府作出房屋征收决定后一旦当事人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条的规定,针对征收决定提起了行政复议或行政诉讼,那么征收决定就置于司法审查之中,其效力待定。征收决定一旦被生效的法律文书撤销,其就不具备法律效力了。因此,《物权法》第二十八条规定人民政府的征收决定生效时就导致物权设立、变更、转让或者消灭存在漏洞。 或许为弥补该立法漏洞,《不动产登记暂行条例》第十四条规定:“因买卖、设定、抵押权等申请不动产登记的,应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的,可以由当事人单方申请:……(三)人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的;……。”显然,该项中的“人民政府生效的决定”不仅限于征收决定还应包括补偿决定。

(二)最高人民法院的判例否定了关于“物权法第二十八条有漏洞及房屋未搬迁物权不发生变动”的观点

最高人民法院审理的刘海英诉洛阳市人民政府土地出让批复案所作出的(2017)最高法行申1164号行政裁定书中指出:由于行政行为具有公定力,一经作出,不论合法与否,除因严重违法而依法无效外,在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前,都推定为有效,对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。征收决定也是如此,一经作出,不论是否合法,立即发生效力,对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力,并直接导致物权变动的法律效果。房屋被依法征收,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但在房屋被依法征收之后,由于其享有的国有土地使用权已经消灭,其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。

最高人民法院的这个判例说明,房屋征收决定作出后,无论合法与否,政府都可直接收回被征收人的国有土地使用权。

(三)实践中,采取注销土地使用权证和房屋所有权证(不动产权属证书)的方式收回国有土地使用权并剔除不动产权利

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定:“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回”。如前所述,按照“房地一体”原则,房屋征收补偿已经包括了对房屋所占土地使用权价值的补偿。 

实践中,可以采取注销土地使用权证和房屋所有权证的方式收回国有土地使用权并剔除不动产权利。如《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定:“实施房屋征收应当依照国务院房屋征收补偿条例的规定先补偿、后搬迁。被征收人搬迁后,房屋征收部门应当将房屋征收决定、补偿协议或者补偿决定以及被征收房屋清单提供给不动产登记机构,并告知被征收人申请被征收房屋所有权、土地使用权注销登记。被征收人未申请注销登记的,不动产登记机构应当依据房屋征收决定、补偿协议或者补偿决定办理房屋所有权、土地使用权注销登记,原权属证书收回或者公告作废”;又如《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条规定:“被征收人搬迁后,房屋征收部门应当向不动产登记机构提供房屋征收决定、补偿协议或者补偿决定以及被征收房屋清单;不动产登记机构应当依据房屋征收决定、补偿协议或者补偿决定办理房屋所有权、土地使用权注销登记,原权属证书作废”;

再如《平遥县城市棚户区及城中村改造实施方案》规定:“(四)确保用地供应。1.棚户区改造用地纳入县土地供应计划安排,并结合下一年度棚户区改造计划项目实行宗地供应预安排,提前落实棚户区改造项目地块。2.棚户区改造项目在完成房屋征收、地上建筑物和附属物拆迁为净地后,由县政府收回土地使用权,并经县政府同意以‘招、拍、挂’公开出让方式供地,开发企业依法依规获得土地使用权。”;另外,《南宁市国有土地上房屋征收补偿工作规程》规定:“(二十)签订、履行补偿协议:城区、开发区根据市房屋征收部门的委托组织开展与被征收人签订补偿协议(协议可由城区、开发区房屋征收办签订),补偿协议应在签订后3日内交市房屋征收办备案,市房屋征收办应在3日内完成协议备案。签订房屋征收补偿协议,对被征收人支付相关费用后,被征收人应当在补偿协议约定的时间内完成搬迁,并办理好房屋交接手续;同时将被征收房屋的有关权属证书(主要包括国有土地使用权证、房屋所有权证等)一并交回。(二十三)拆除被征收房屋、注销权属证书:被征收人完成搬迁后或人民法院强制执行搬迁的,城区、开发区应当及时委托具有法定资质的施工单位拆除被征收房屋。城区、开发区应当及时办理安置房屋的有关权属证书登记手续和被征收房屋的有关权属证书注销或变更手续。(二十四)移交征收范围土地:征收范围内所有房屋、建筑物、构筑物及附属物拆除完毕,清除建筑垃圾,平整土地形成净地,修建安全围墙后,城区、开发区将被征收土地移交有关部门,并完善相关移交手续。”

结合上述地方性法规、规章等规范性文件的规定,笔者总结的具体操作程序是:

1.在房屋征收决定及公告中注明“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回”;

2.自然资源主管部门不必再履行单独的收回国有土地使用权程序;

3.被征收人自愿签订征收补偿协议的,在补偿协议中注明“收回被征收人的国有土地使用权,被征收人自动交回土地使用权证书和房屋所有权证书或不动产权证书,交由房屋征收部门办理注销手续”;

4.达不成补偿协议的,作出房屋征收补偿决定,补偿决定发生法律效力之后,强制搬迁、拆除房屋,此时房屋已属于“依法被征收”,国有土地使用权也依法被收回;

5.由不动产登记机构直接办理注销登记手续;

6.注销登记后宣告不动产证书作废。


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