依法强制搬迁与“裁执分离”机制

一、司法强制搬迁与“裁执分离”机制的创立


如前所述,房屋征收补偿可区分为以签订征收补偿协议为标志的自愿补偿和以作出房屋补偿决定为标志的强制补偿两种情形。在自愿补偿情形下,房屋征收部门与被征收人签订房屋征收补偿协议后,被征收人不履行搬迁义务的,房屋征收部门可报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出履行房屋征收补偿协议的决定。如果被征收人对该履行协议决定未申请行政复议或者提起行政诉讼且仍不履行的,市、县级人民政府则可向人民法院申请强制执行。

而在强制补偿情形下,征收人在符合法定条件的前提下则可以向人民法院提起非诉强制执行申请,促使被征收人履行搬迁义务。概言之,强制被征收人搬迁的主体不在是政府,而是人民法院。

在实际执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条过程中,最高人民法院在司法解释中引入了“裁执分离”机制。所谓“裁执分离”,是指作出裁决的机关(机构)与执行裁决的机关(机构)应当分离,即不能由同一机关(机构)既行使裁决权又行使执行权,从而体现权力的监督与制约,防止权力的滥用侵害相对人合法权益。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(法释〔2012〕4号)(本书简称《执行补偿决定司法解释》)第九条规定:“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”体现在房屋征收补偿决定的强制执行方面,“裁执分离”主要体现为两种情形:一是法院作出准予执行裁定,由市、县级人民政府组织实施;二是法院作出准予执行裁定自行执行。


二、最高人民法院制定《执行补偿决定司法解释》的背景


2012年2月27日由最高人民法院审判委员会第1543次会议通过了《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(法释〔2012〕4号)(本书简称《执行补偿决定司法解释》)该司法解释自2012年4月10日起施行。

《执行补偿决定司法解释》是目前规范强制执行房屋征收补偿决定案件的重要司法文件,其制定背景是:

(一)《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政强制拆迁

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”第三十五条规定:“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁”。

(二)《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之日即施行给法院工作带来很大压力,由人民法院组织实施强制拆迁(搬迁)活动有一定的难度。因为:

1.实施强制拆(搬)迁活动涉及公安、消防、保安、机械施工、医疗等诸多部门参加,法院全面组织协调有难度,应紧紧依靠政府。

2.法院在房屋拆(搬)迁程序中做维稳工作有难度,地方党委、政府是维稳工作的责任主体。

3.各个地方房屋拆(搬)迁工作量大、历时较长、法院执行队伍人员数量有限,单靠法院实施强制拆(搬)迁不能确保安全高效。

(三)最高人民法院下发《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》

《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施之后,各地政府的房屋拆迁管理部门都依照条例第二十八条的规定将大量的强拆案件申请到法院执行。为缓解各地法院受理和强制执行房屋拆迁案件的压力,最高人民法院于二〇一一年九月九日下发《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》,其中规定:1.必须高度重视,切实增强紧迫感和危机感。2.必须严格审查执行依据的合法性。3.必须严格控制诉讼中的先予执行,凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼,其他当事人或有关部门申请先予执行的,原则上不得准许,确需先予执行的,必须报上一级法院批准。4.必须慎用强制手段,确保万无一失,凡最终决定需要强制执行的案件,务必要做好社会稳定风险评估,针对各种可能发生的情况制定详细工作预案。凡在执行过程中遇到当事人以自杀相威胁等极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的,一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全,并建议政府和有关部门做好协调、维稳工作,确保执行活动安全稳妥依法进行。5.必须加强上级法院的监督指导。6.进一步优化执行工作司法环境。鉴于目前有关征地拆迁的具体强制执行模式尚待有关国家机关协商后确定,各级人民法院要紧紧依靠党委领导,争取各方理解和支持。凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件,必须事前向地方党委报告,并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。同时,积极探索“裁执分离”即由法院审查、政府组织实施的模式,以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势,共同为有效化解矛盾营造良好环境。7.严格重大信息报告制度。8.明确责任,严肃追究违法失职行为。

该紧急通知下发后,经过近七个月的稳步实践和过渡,最高人民法院于2012年3月26日公布《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(自2012年4月10日起施行)。


三、制定《执行补偿决定司法解释》的目的


《中华人民共和国行政强制法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施以后,有关市、县级人民政府申请人民法院强制执行房屋征收补偿决定问题成为社会关注焦点。人民法院的审判、执行工作面临许多新情况、新问题,特别是办理有关非诉行政执行案件的审查标准、强制执行方式、新旧规定衔接等问题需要尽快解决。为了贯彻落实法律、法规的精神和意图,保障被征收人合法权益,确保国有土地上房屋征收与补偿活动依法顺利实施,有必要通过司法解释明确具体原则、细化工作规范、增强可操作性,减少法律、法规适用中的争议与分歧。因此制定该司法解释。  


四、受理强制执行房屋征收补偿决定案件的条件


依据《行政诉讼法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《执行补偿决定案件司法解释》的规定,人民受理强制执行房屋征收补偿决定案件的条件是:

(一)提交强制执行申请书

申请书应由负责人签名,加盖申请机关印章,注明申请日期。

(二)提交申请书的同时要提交必须的材料

1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定的材料,包括:

(1)补偿金额和专户存储账号;

(2)产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

2.《执行补偿决定司法解释》所列举的六项材料,包括:

(1)征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件;

(2)征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见;

(3)社会稳定风险评估材料;

(4)申请强制执行的房屋状况;

(5)被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况;

(6)法律、行政法规规定应当提交的其他材料。

(三)提出强制执行申请的期限为起诉期限届满之日起三个月内

强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。

(四)逾期提出强制执行申请的的法律后果是“除有正当理由外,人民法院不予受理”。


五、受理强制执行申请的程序


《执行补偿决定司法解释》第三条规定了受理执行申请的程序:

(一)人民法院认为强制执行的申请符合形式要件且材料齐全的,应当在接到申请后五日内立案受理,并通知申请机关;

(二)不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正,并在最终补正的材料提供后五日内立案受理;

(三)不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的,裁定不予受理。

(四)申请机关对不予受理的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出裁定。


六、执行程序中对征收补偿决定进行审查的标准


《执行补偿决定司法解释》第六条列举了对征收补偿决定进行审查的标准,即当存在下列情形之一时人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据;(二)明显缺乏法律、法规依据;(三)明显不符合公平补偿原则,严重损害被执行人合法权益,或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;(四)明显违反行政目的,严重损害公共利益;(五)严重违反法定程序或者正当程序;(六)超越职权;(七)法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。人民法院裁定不准予执行的,应当说明理由,并在五日内将裁定送达申请机关。该司法解释之所以采取列举方式规定审查标准其目的在于便于人民法院在审查时的具体操作。


七、作出是否准予执行裁定的程序


《执行补偿决定司法解释》第四条、第七条和第八条规定了人民法院作出是否准予执行裁定的程序。

(一)人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定;有特殊情况需要延长审查期限的,由高级人民法院批准。

(二)申请机关对不准予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出裁定。

(三)人民法院裁定准予执行的,应当在五日内将裁定送达申请机关和被执行人,并可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施,保障征收与补偿活动顺利实施。


八、裁定准予强制执行房屋征收补偿决定的一般由政府组织实施


《执行补偿决定司法解释》第九条规定:“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”

该条引入了“裁执分离”机制。所谓“裁执分离”,是指作出裁决的机关(机构)与执行裁决的机关(机构)应当分离,即不能由同一机关(机构)既行使裁决权又行使执行权,从而体现权力的监督与制约,防止权力的滥用侵害相对人合法权益。体现在房屋征收补偿决定的强制执行方面,“裁执分离”主要体现为两种情形:一是法院作出准予执行裁定,由行政机关执行;二是法院作出准予执行裁定自行执行。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。也就是说,作出房屋征收决定的市、县级人民政府不能自行决定强制执行,而必须依法向人民法院提出申请,由人民法院审查后作出是否准予执行的裁定。这一规定的意义在于:征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督,经人民法院审查确认合法有效的,才能进入执行程序。


九、正确理解行政机关实施强制拆(搬)迁与人民法院实施强制拆(搬)迁并行机制的意义


《执行补偿决定司法解释》规定“一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施”实际又赋予了行政机关实施强制拆(搬)迁的权力,只是司法解释为行使该项权力设置了更高的门槛,即要经过人民法院的司法审查和裁定后方能实施行政强拆并且政府组织实施强拆时不能超过法院裁定的范围。就人民法院内设机构而言,行政机关申请法院强制执行其作出的具体行政行为的,由行政审判庭进行审查并作出裁定,需要由人民法院强制执行的,由人民法院的执行机构组织实施。此规定保留人民法院实施强制拆迁的权力。这是从现实可行性出发,经有关国家机关反复协商后形成的共识,符合“裁执分离”的司法改革基本方向。同时,在个别例外情形下,人民法院认为自身有足够能力实施时,也可以依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和本司法解释的规定由人民法院执行。应当说明的是,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施的规定,与《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于申请人民法院强制执行的规定并不矛盾,前者的意义在于实现“裁执分离”接受司法监督,后者的意义在于经司法审查确认并明确具体实施方式。最高人民法院已下发专门通知,要求人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行;对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼,应当依法受理。


十、组织实施执行裁定的行为不可诉


实行裁执分离的非诉执行案件中,行政机关依据人民法院的准予执行裁定组织实施的行为,属于执行人民法院生效裁定的行为,不是行政行为,不属于行政诉讼的受案范围。

最高人民法院(2018)最高法行申904号行政裁定书(皖东三宝有限公司诉明光市人民政府房产行政登记案)中指出:(一)行政机关的协助执行行为不可诉。行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,属于履行法律规定的协助义务,不是行政机关的自主行政行为。行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现,当事人要求对行政机关协助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查,事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查,因而不能得到准许。如果当事人认为行政机关的协助执行行为侵犯其合法权益,应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。(二)违法协助执行行为应担责。在“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的”情况下,行政机关的此种行为已经失去了人民法院裁判文书的依托,超出了人民法院协助执行通知书的范围和本意,在性质上不再属于实施司法协助的执行行为,应当受到司法审查并独立承担法律责任。


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